​Елена Короткова: «25 лет для градостроительства — это ничто»

Многоэтажные дома, закрывающие вид на любимый парк, бесконечная стройка очередного жилого комплекса или неожиданная автостоянка вместо детской площадки — каждый раз кажется, что подобные явления неизбежны и повлиять на них невозможно. Однако градостроительная практика во всём мире показывает: если бы в городе были приняты и действовали Правила землепользования и застройки, несанкционированная стройка просто бы не началась. По крайней мере её бы стало намного меньше.

Фото: Иван Ерофеев / Институт «Стрелка»

Елена Короткова, специалист по земельному праву и экономике, старший аналитик Центра городских исследований бизнес-школы «Сколково», рассказала, как бы этот документ изменил жизнь к лучшему всех: и застройщика, и правительства, и тех, кто, на первый взгляд, никак не может повлиять на происходящее в городе.

— Чем именно занимается земельное право?

— Земельное право занимается всем, что касается различных взаимоотношений, возникающих по поводу земли, начиная с земель под железными дорогами и заканчивая любым огородом, на котором копается картошка. Это большой блок законодательства, который, с одной стороны, связан с Гражданским, Градостроительным, Лесным, Водным и так далее кодексами, а с другой — имеет Земельный кодекс Российской Федерации. Собственно, всё, что касается земли, её продажи, покупки, процедуры деления и охраны, так или иначе в нём проговорено.

— Он единый на всю страну?

— Земельный кодекс один, но регионы обычно имеют специальный корпус земельного законодательства — чаще всего это законы «О земле», «О регулировании земельных отношений». В принципе, ничто не мешает и муниципалитетам формулировать свои нормативные документы в этой области.

Однако отечественное градостроительство не очень любит заниматься земельными вопросами. Мы пока больше увлечены велодорожками, урнами, тумбочками, дизайном площадей. Земля для нас — какая-то скучная отрасль. С другой стороны, если у вас под домом начнут строить 25-этажный дом, вам будет ни до  Яна Гейла, ни до лавочек, а придётся разбираться с нормальным земельным конфликтом и изучать именно это земельное право.

Поэтому, конечно, мне как человеку, который занимается земельным законодательством и земельной экономикой, хотелось бы, чтобы этим вопросам уделялось больше внимания и чтобы эти вопросы всегда обсуждались. А они пока чаще всего отодвинуты на второй или третий план. Недавно я делала текстовой анализ стратегий социально-экономического развития регионов. Так вот, я нашла пять документов, в которых слово «земля» не упоминается ни разу. Казалось бы, огромный регион, который даже не думает о том, что он где-то находится. Он так — висит в воздухе. А ведь это базовая вещь, от которой далеко не уйдёшь, потому что она юридическая. Как бы мы ни рисовали генеральные планы, проекты, дизайн, в итоге это всё должно «садиться» на землю, которая структурирована, у которой есть правовой режим, которая кому-то принадлежит или не принадлежит. И лучше об этих вопросах думать изначально.

Москва, Измайлово / фото: Parudox / Flickr.com
Пинанг, Малайзия / фото: Yuli Chua / Flickr.com
Гамбург, Германия / фото: ChristianeBue / Flickr.com
Шанхай, Китай / фото: Sean Barnard / Flickr.com
Калгари, Канада / фото: James Tworow / Flickr.com
Москва, Измайлово / фото: Parudox / Flickr.com

— Как вам кажется, что мешает включить земельное право в российскую повестку?

— Я по образованию экономист и считаю, что любое действие предпринимается тогда, когда есть очевидная выгода или практический смысл. К сожалению, наши города до сих пор не могут осознать, что земля, на которой они стоят, которой они имеют право распоряжаться, — это довольно большой ресурс — и денежный, и пространственный, — и он требует внимательного, рачительного к себе отношения. Связано это отчасти с тем, что в советское время города фактически были «отлучены от земли» — она распределялась не в городах, а в центре, где говорили: «Здесь будет завод, а здесь — расчистите площадку, мы поставим комбинат». И хотя Земельный кодекс был в СССР, и были земельные дискуссии, всё решалось в командном и плановом порядке.

Города не успели за 25 лет осознать, что у них есть ресурс, за счёт которого можно что-то делать, и надо о нём думать. Причина в том числе в том, что на города наложено огромное количество других обязанностей, собственных денег почти нет, а основной финансовый поток приходит с федерального и регионального уровней. Им не до таких «мелких вопросов». Вроде как сверху отгружают 50-60 % бюджета, чего уж заниматься мелочью.

С другой стороны, когда смотришь на динамику земельных доходов в бюджете, оказывается, что это один из самых стабильно растущих денежных ресурсов города. Земельный — один из местных налогов, и со всеми корректировками на инфляции он растёт независимо от того, кризисная ситуация или нет. Люди могут уехать из города, завтра может не быть никаких федеральных инвестиций, может просто не быть потока денег сверху. А земля никуда не денется. И самое главное, у городов есть полномочия вкладывать в это деньги: развивать, проводить мониторинг, смотреть, где какая земля не используется, корректировать. Здесь что-то началось — давайте им поможем, поменяем правовой режим земельных участков, чтобы пользователям было полегче, здесь понизим налоговую ставку.

— Что значит правовой режим земельных участков?

— Вообще правовой режим — это совокупность правил и норм, которые регулируют что-то. Соответственно, к каждому земельному участку относится такой вот свод. Прежде всего земли делятся на категории — земли населённых пунктов, земли лесного фонда, земли промышленности и так далее. Вот в городах это, естественно, земли населённых пунктов. Внутри этой категории для каждого участка определяется, как именно его можно использовать: построить здесь магазин, кинотеатр или парковку. То есть для какой функции можно этот участок применить — в земельном праве это называется видом разрешённого использования. Для каждого участка может быть сформулировано несколько видов — вся эта информация закрепляется в Правилах землепользования и зонирования. И город, как и любой другой собственник земли, имеет право внести изменения в эти правила путём проведения определённых процедур. Например, были земли под жилищное, давайте поменяем под торговое, потому что, кажется, торговля здесь — хорошо.

Район Сохо в Нью-Йорке / фото: Томас Струф, 1978 год
Фото: NYC Municipal Archive
Фото: NYC Municipal Archive
Район Сохо в Нью-Йорке / фото: Томас Струф, 1978 год

Знаменитый Сохо в Нью-Йорке образовался не сразу. Там был изначально абсолютно заглохший производственный район. Затем туда пришли художники, которые начали жить и работать в зданиях, законодательно не предназначенных для этого. И в итоге в 1971 году город, поняв, что такое использование никому не вредит, а, наоборот, способствует развитию района, поменял зонирование. Он специально для них поменял зону с промышленной на жилую, разрешил проживать художникам там же, где они работают. Ещё позже, в 1987-м, город разрешил жить в квартале не только художникам. Город понимал, что сюда придут люди, начнут здесь работать, и это вызовет повышение налогов и, соответственно, бюджета города. А у нас пока не дошли руки до таких решений, мы все в гонке построить ещё миллион квадратных метров жилья, построить стадион для ФИФА. Но, по сути, если кризис и дальше будет продолжаться, я думаю, выходов никаких не останется, кроме как заниматься собственной землёй.

— То есть о земле вспомнят только в самом крайнем случае?

— У нас это нормальная история. Как ни парадоксально звучит, я как раз не очень пессимистично смотрю на экономическую ситуацию и кризис в стране именно с этой точки зрения. В бизнес-школе «Сколково» я веду исследование, посвящённое пространственно-экономическому ландшафту города и скрытым ресурсам его развития. Это исследование поддерживается компанией Tashir и приурочено к проведению второй серии урбанистических конференций «Города и территории завтра». Мы анализируем в том числе и городские бюджеты. И видно, что, как только в 2009 году случился кризис, в 2010-2011-м понизились федеральные поступления, соответственно, выросла роль собственных доходов, которые в значительной степени формируются за счёт использования земельных ресурсов. Это и земельный налог, и арендные платежи от использования городской земли. И, что удивительно, бюджеты этих кризисных лет даже более-менее сбалансированы, потому что их не штормит большими федеральными вложениями, обязательствами и так далее. Эти городские бюджеты становятся более локальными, более ориентированными на собственные ресурсы. И, конечно, развитие становится более здоровым. Поэтому отчасти — да, я думаю, кризис поможет городам вспомнить о собственных ресурсах.

— А вам не кажется, что проблема в том, что правила землепользования и застройки должны приниматься через публичные слушания?

— Мне не то чтобы так кажется. Это обязательная процедура при принятии документа. Но я бы всё-таки здесь подняла вопрос не только о земельном или градостроительном законодательстве. Это вопрос просто позиционирования обществом себя в законодательном процессе. Почему мы не ходим на публичные слушания? Почему нам кажется, что это совершенно чужая история? Мне кажется, это во многом связано с тем, что мы не очень хорошо разбираемся в вопросе. Выйдите на улицу и спросите: «Вы знаете, что такое ПЗЗ? Что такое генплан?» Никто ничего вам толком не ответит. А ведь именно ПЗЗ влияет на то, что у вас дальше будет написано в документе на земельный участок. Разрешат вам построить кинотеатр или не разрешат, при нормальном течении ситуации, а не как в Москве.

— А как это происходит в Москве?

— В Москве есть генплан — это документ крупного масштаба, он определяет общие направления, функциональное зонирование: здесь у нас жилищное строительство, здесь промышленное. Но определить окончательно, где конкретно будет стоять дом, сколько в нём будет этажей, будут внизу торговые площади или нет, разрешать или не разрешать сносить гаражный кооператив или, наоборот, построить новый — это работа более мелкого масштаба. И, по сути, она как раз должна быть отражена в ПЗЗ, где будет не только зафиксирован каждый участок, но и прописан его вид использования. Детализация — это, в принципе, наша головная боль. В России даже в тех городах, где есть ПЗЗ, они очень не детализированные по сравнению с любыми европейскими или американскими. Строго говоря, у нас это сферический конь в вакууме. Но уж лучше такой, чем никакого.

В отсутствие документа ПЗЗ кто-то же должен решать, где и что строить. В Москве существует так называемая градостроительно-земельная комиссия (ГЗК). Вы, например, хотите реконструировать полученный в аренду объект или застроить земельный участок. И вам нужно убедить ГЗК в этом решении. Они где-то, в свою очередь, совещаются непонятным тайным образом, а дальше выходят распоряжения: «Изменить вид использования с такого-то на такой-то». Как там принимаются решения? Каким образом это происходит? Я не спорю, наверное, есть человек 50 в нашем городе, которые чётко знают, как это происходит, но вообще-то это процесс, который касается всех граждан. И если уж вы решаете его так, через ГЗК, то решайте его публично. Опубликовывайте протоколы заседаний, объясняйте, почему было принято такое решение.

— Есть ли примеры городов без ПЗЗ?

— Наиболее традиционный ответ на этот вопрос: город без ПЗЗ в США — Хьюстон. Однако в Хьюстоне есть прекрасная система поучасточного регулирования. Там есть так называемые deeds — то, что вписано в ваш титул на участок. То есть вы не просто покупаете участок, вы его покупаете с некоторыми ограничениями: нельзя строить из кирпича, нельзя строить ближе, чем метр от границы участка. Ассоциации собственников домов (Homeowners Association), например, прописывают deeds на свои дома. Город, со своей стороны, осуществляет юридическую поддержку этого процесса. Если вдруг вы понимаете, что кто-то на соседнем участке нарушает прописанные вами правила, вы можете пойти в городскую администрацию, и они выступят в суде, отстаивая исполнение тех ограничений, которые были заданы.

Хьюстон, Техас / фото: Phil Gyford / Flickr.com
Вид на коттеджный поселок / фото: Nelson Minar / Flickr.com
Хьюстон, Техас / фото: Phil Gyford / Flickr.com

Представьте ситуацию: два соседних участка, на одном их них собственник начинает строить автостоянку. Хотя по ограничениям он может здесь построить только коттедж. В принципе, первому соседу должно быть всё равно. Но Америка — страна с развитым капитализмом, там каждый следит за ценой своего имущества на рынке. И одно дело, когда рядом с вашим коттеджем стоит ещё один, и совсем другая история, если рядом с ним стоит автостоянка. Владелец дома теряет деньги. И он пойдёт судиться за свои потерянные деньги. И вполне имеет шансы отсудить такие вот вынужденные убытки, и город ему поможет. Почему? Потому что если цена земельного участка упала, значит и налоги понизились. Это никому не надо.

Несмотря на то что там нет ПЗЗ, там есть очень правильное взаимное контролирование. У нас кто-то когда-то такое делает? Да никто и никогда. А тем более чтобы город начал кого-то лично дёргать за рукав и говорить: «Товарищ, ты тут не строй 16-этажный дом».

Конечно, вопрос в том, как это применяется. В тех же США не всё бывает гладко. Начальник одного из отделов Planning Department Нью-Йорка однажды мне рассказывал буквально со слезами на глазах, что у них, несмотря на высотные ограничения на Манхэттене, однажды какие-то поляки построили вместо разрешённых двадцати этажей двадцать три. И он ждал, что я как-то впечатлюсь. Я говорю: «Ну да, тяжело. А часто это происходит?» — «Вообще-то это было один раз восемь лет назад». Конечно, правила землепользования и их исполнение — это разные вещи. Мой профессор в MIT мне всегда говорил: «Разделяйте законодательную базу и законоприменительную практику».

— Правильно я понимаю, что если в Москве нет ПЗЗ, то никто ничего не нарушает?

— Ну, существует проект ПЗЗ. Другое дело, что этот проект никак не утвердят. Вопрос: что такое нарушение? Понимаете, создаётся правовой вакуум, который выгоден тем, кто его вручную контролирует. Как только вы выходите в публичное пространство и закрываете вакуум, вручную контролировать становится значительно сложнее.

Как говорил Аристотель: «Нет такой крепости, которую не взяли бы ослы, гружённые золотом». Если придерживаться такого взгляда, то, конечно, и присутствие ПЗЗ может не сыграть никакой роли для девелопера, жаждущего сказочной прибыли и намеревающегося выжать из участка максимум. Но всё-таки институционально этот процесс становится для него сложнее, а в плане коррупции дороже: нужно подкупить не просто одного чиновника, а десятерых, чтобы все согласились, ещё и закрыли глаза не на три закона, а на пять. В каком-то смысле ПЗЗ приводит в чувство. Хотя с этим документом очень много хлопот. В отличие от генплана его нельзя написать один раз и забыть. Он должен быть либо проактивным, когда сначала прописываются какие-то виды разрешённого использования, а потом согласно им проводят застройку. Или реактивным, когда неожиданно самими жителями переосмысливается свой район, и город решает поддержать эту инициативу и закладывает под них законодательную базу.

Как это случилось в США с городским огородничеством. В системе городского зонирования США до определённого момента не было такой категории. Город в принципе не мыслил этот тип землепользования как нечто специфическое. В 2005 году в Портленде вышел доклад под названием Diggable City, в котором этот вид активности и территория под него были выделены и рассмотрены отдельно. И постепенно градостроители пришли к тому, что под этот вид активности нужно просто выделять территории и зонировать соответствующим образом. В Санкт-Петербурге последние годы ведётся работа по внимательному зонированию зелёных насаждений.

Нелюбовь девелоперов к ПЗЗ историческая. Она возникла в 1916 году — ровно тогда, когда были выпущены ПЗЗ в Нью-Йорке. Считается, что это первые, хотя специалисты по землепользованию знают, что привычный нам механизм зонирования был сформирован Наполеоном в 1810 году, а окончательно доработан немецким инженером/транспортником/экологом Рейнхардом Баумайстером в 1876 году. Но тем не менее ПЗЗ не прожили в Нью-Йорке спокойно даже полгода. В первые же три месяца девелоперы подали в суд на этот документ, сказав, что он нарушает их экономические ориентиры: «Вы нам обрезаете крылья». А город им объяснил: «Ребята, вы извините, но кроме вас ещё есть люди, и мы пытаемся уравновесить интересы всех».

Горожанам хочется, чтобы больше нигде ничего не строили, особенно тем, кто в центре. Девелоперы, наоборот, хотят урвать побольше. И город здесь должен выступить модератором, который объединяет все интересы.

— Как вам кажется, как урбанисты могут учитывать этот пробел или эту проблему в сегодняшних исследованиях?

— Архитектор или урбанист, который даже близко не знает ничего про земельное право, про городскую юриспруденцию и так далее, — это очень слабый эксперт. К сожалению, ушло советское время, когда градостроители позволяли себе роскошь не задумываться о правовых нормативах. Ограничениями выступали строительные нормы и правила. Сейчас так нельзя, и градостроители, урбанисты, дизайнеры должны понимать, что, рисуя велодорожку, они не просто чертят линию, они создают отдельный объект дорожного хозяйства, который кто-то должен взять на баланс, за который кто-то должен отвечать. За содержание этих дорожек кто-то будет платить в бюджете лишнюю строчечку. Межевание земельных участков в городе — это не просто так работа, это фактически определение того, где и как город может повлиять на развитие территории.

В городе право и экономика феноменально связаны. Мы не можем говорить об одном, не говоря о другом. Я считаю, что очень важным является присутствие в каждом урбанистическом проекте специалистов по экономике, праву и обязательное участие этой компоненты во всех образовательных курсах, которые появляются в стране. Мы должны дать студентам понимание, что покрасить фонарь в городе — это не панацея. Есть гораздо более глубокие уровни, на которых город живёт, работает и результаты которых потом проявляются в некрашеных фонарях и полуразбитых лавочках.


Книги, которые можно прочитать на эту тему, от Елены Коротковой:

Генри Джордж «Прогресс и бедность: исследование причины промышленных депрессий и возрастания потребностей с увеличением богатства»

Benjamin Davy «Land policy. Planning and the Spatial Consequences of Property»

O’Салливан «Экономика города»